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陈维镖:试论民主党派在依法治国进程中的监督作用

时间:2014/12/4 10:01:26|点击数:

 

中共十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标。这个目标的提出,是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要里程碑。
我国社会正经历着空前深刻的变革,社会生活日趋丰富,社会关系日益复杂,作为调整社会关系的法律也面临着不断适应新情况的问题。不论是法律的制定还是修改,补充还是解释,都要把公正、公平、公开原则贯穿于立法的全过程,在完善立法体制机制的基础上,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,更加注重法律的配套协调、法规制定的科学性,建立立法质量评价体系,为依宪治国、依法执政提供坚实可靠的国家法律体系基础。    
“法律至上”的前提条件是“宪法至上”。在一个“宪法至上”的宪政国家里,法律才是国王,法律才真正享有至高无上的权威。无论什么人、什么阶层、什么政党,都没有凌驾于法律之上的特权,都服从于法律;如果谁违反了法律,都要受到法律的追究。
在法治的监督方面,虽然在我国的《宪法》中都有原则性的监督规定,但这些条文都未明确民主监督的地位和作用。中共十八届四中全会提出,进一步完善中国特色社会主义法律体系,必须在立法过程中推进科学立法、民主立法,健全立法项目征集和论证制度,以及立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与的立法途径。只有这样的立法体制和机制,只有这样的法律体系和制度,法律才能成为良法,才能在治国理政中充分发挥作用。因此,民主党派在与中国共产党亲密合作,共创伟业的过程中,应更好地履行参政议政、民主监督职能,在推动依法治国方面发挥积极作用。本文拟结合中共十八届四中全会精神,就民主党派如何在依法治国的进程中发挥更大、更好的监督作用谈几点看法。
 
一、民主党派对法治进行监督的法律和政策依据
 
首先,在我国《宪法》序言中明确写明中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展
其次,《宪法》第五条规定中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严;第三十三条规定国家尊重和保障人权 
再次,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确规定推举符合条件的民主党派成员和无党派人士担任人大、政协、检察、审判、行政机关的领导职务。聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件的调查,以及税收等检查,可吸收民主党派成员、无党派人士参加。
最后,国务院于2007年发布的《中国的政党制度》白皮书写明民主党派民主监督的内容包括:1、国家宪法和法律法规的实施情况。2、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况。3、中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。
 
二、正确理解和把握民主党派的监督职能
 
(一)民主党派监督的内涵。根据《中国的政党制度》白皮书,民主党派民主监督的主要内容有,国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。民主党派民主监督的形式主要有,在政治协商中提出意见;向党委及其职能部门提出书面意见;参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调研;通过在政协大会发言和提出提案,在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;应邀担任司法机关和政府部门的特约监督员等。 
(二)民主监督与其它监督有哪些异同
我国现行的监督制度已形成一定的体系框架,有共产党党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主党派监督、舆论监督、群众监督等各具特色的监督方式。对于党和政府而言,党内监督和行政监督属于自我监督,对党员干部和公务人员具有较强的约束力;人大监督和司法监督属于法律监督,事后监督,有很高的权威性;舆论监督在西方国家被称之为第四权力,具有广泛性和轰动性,群众监督细致入微,民意反映的有效渠道比较窄。民主党派的民主监督,作为其自身的一项基本职能,在国家政治生活中具有独特作用。它不是靠权力的威慑和制衡,而是靠意见、建议、批评,靠真知灼见来以理服人,政治层次高,在监督体系中更具有广泛性,权威性和理性思考。    
(三)民主监督与参政议政有哪些异同
民主党派参政议政的基本点是一参加三参与,即参加国家政权,参与大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。可见,参政议政与民主监督之间在性质、内容、形式上虽有所不同,但具有共通性、互补性,既不能人为割裂,也不能相互替代。参政议政主要着眼于事前的协商和决策执行过程中提出完善政策、改进工作的建议,目的在于做得更好,主要对事;民主监督主要着眼于决策执行过程的监督,指出存在的矛盾和问题,主要对机构和人。
 
三、民主党派履行立法、司法、行政民主监督职能的现状、问题
 
(一)民主监督工作处于不断探索阶段。在地方党委、政府,特别是统战部门的高度重视下,最近几年,民主党派的民主监督途径在不断拓宽。比如通过民主协商会、谈心交心会、座谈会,直接向党委、政府及有关部门提意见;党派成员通过各级人大、政协履行监督职能,参加专项执法检查,参与民主评议、政务咨询、参观视察等活动;许多党派成员通过撰写、报送社情民意,行使监督职能,不少提案得到党委、政府主要领导的重视与采纳。
  (二)党派履行民主监督职能遇到诸多问题。这当中,既有制度设计方面的问题,也有党派自身的能力问题。一是党派组织民主监督机制有待完善,监督制度缺乏刚性约束,存在着上下冷热不匀的状况,中央领导很重视民主监督,但越到基层越被忽视,一些领导干部对民主监督的重视程度只停留在口头上、表面上。二是党派组织的民主监督职能缺乏法律依据。也是就要不要监督、能不能监督、监督哪些方面内容,以怎样的形式去监督等等,在法律上都不是很明确。三是党派组织自身没有建立相应机构。以民盟为例,虽然参政议政与民主监督同样重要,但在组织机构的设置上,对后者还是有所忽视。各地民盟大多成立有很多专委会,唯独没有民主监督委员会,说明党派自身对民主监督工作不够重视。四是民主监督能力有待加强。表现最为普遍的是,党派组织成员往往对监督对象缺乏了解,提不出有针对性的意见,人云易云,缺少真知灼见。很多时候履行监督职能不积极、不主动,或者浮于表面,隔靴搔痒。

 

三、建立民主党派对法治监督的必要性
 
(一)有利于加强党的领导。民主党派作为中共领导的参政党,基本职能就是参政议政,民主监督。中共作为执政党需要全面听取社会各个阶层的意见,有利于发扬主义民主,促进决策或处置的民主化,有利于监督国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、反腐倡廉,有利于加强党的领导地位。
(一)有利于加强民主。对于一些因言获罪的的冤案如有民主党派的监督有利于司法机关查清真相,还被告人清白,从而减少冤案的发生。民主党派的司法监督有利于社会主义民主政治建设,法治建设。
(二)有利于促进和谐。中共十六大提出构建和谐社会,在社会快快速发展的过程中,各种矛盾也层出不穷,在群体利益冲突面前,由于个别地方职能部门的不作为,相当一部分矛盾涌现在法院,而法院由于受利益或权益的影响,要么实体处理不当,要么不予受理。人民群众表达利益诉求的方便之门被堵,利用合法途径解决不了矛盾,导致大量的非法暴力事件。对于司法机关的内部请示或行政机关的非法要求在缺乏监督的情形下更容易产生社会不稳定因素,这时如果有民主党派的监督力量,有利于人民群众合法地表达利益诉求,有利于引导群众通过合法的方式维护自身权益,从而减少社会矛盾。
(三)有利于增强人民群众对司法公正的信心。通过这几年涌现出的冤案和社会上大量的人情案以及报道出的司法腐败,已经使得部分群众对司法公正失去信心。认为打官司就是打关系,打官司就得靠钱买通法官。大量的人情案、腐败案缺乏有效的监督而长期不见天日,使得部分当事人有冤无处申,日积月累,群众将会对司法机关彻底不信任,大量的法律从业者也失去对法律的信仰。如果司法案件能得到有效的民主监督,将减少冤假错案的发生,增强司法公信力。
 
四、民主党派对依法治国的监督方式
 
(一)在全国人大及地方各级人大中专门设立司法监督委员会。委员由法律专业人员、民主党派代表、专业技术人员组成。通过立法方式明确司法监督委员会的职责、监督程序、监督方式以及对所监督案件的处理程序等予以法律化。
(二)在现行的公、检、法机关设立特约监督员。可以考虑将现阶段个别司法机关已设立或聘请的特邀执法执纪监督员进行整合设立一支专业监督员队伍。 
(三)质询、听证。对于当事人或当事人的代理人认为已处理完毕的案件存在司法不公或枉法裁判等情形的,在穷尽所有正当途径都无法解决的情形下,民主党派可以通过建议的方式向司法机关提出案件存在的问题,收到建议的司法机关应当接受民主党派人员的质询或对案件的相关材料和法律文书进行解释。对于民主党派人员在听取取意见后还认为案件处理存在法律问题的,应交由承办案件的上级司法机关根据相关法律、法规予以立案复查或进入再审程序。

 

五、加强民主党派立法、司法、行政监督的对策建议
 
(一)加强民主监督制度建设。一是完善监督立法。国家立法机关有必要制定一部规范民主党派履行民主监督职能的法律,比如制定《民主党派民主监督条例》之类的法律文本,以便为民主党派的监督工作提供法律依据和法律保障。二是加强民主监督机制建设。把邀请民主党派领导人列席涉及本单位重大事务的会议、与党派领导人经常谈心、定期与民主党派成员举行恳谈会和情况通报会等制度坚持不懈的落实好。进一步建立健全知情、沟通、反馈等环节的相关制度,探索建立民主监督的保障机制,制定明确、具体、可操作的程序,建立规范化的监督秩序,以保障民主党派的民主监督工作在合法有序的环境下健康运行,避免随意性和人为因素的影响。三是加强对特约监督人员的培养和管理。要继续拓宽聘任特约人员的领域,研究制定特约监督工作条例或特约监督人员管理办法。党派监督员要通过一定的程序进行挑选,引入竞争机制,不宜直接指派。 
(二)加强党派自身监督能力建设。作为监督主体,民主党派自身的状况对于提高监督的质量和水平具有举足轻重的作用。民主党派不仅要对民主监督有较深刻的认识,而且在思想作风、理论素养、工作经验等方面也应达到一定的水平。为此,一要加强民主党派的思想建设。各个党都应加强马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的组织学习,提高党派组织的理论水平。加强党派历史和党派优良传统的教育,提高自学接受中共领导的政治觉悟。二要以真诚合作的态度,敢于监督,善于监督,真正让自己成为执政党的诤友和挚友。注意提高监督的深度、广度、尺度和角度,力求使所提出的批评依据充分,客观公正,所提出的建议具有针对性、可行性、操作性。三是加强民主党派的组织建设,探索成立专门负责本党派民主监督工作的组织、领导机构,推动本党派更好的履行民主监督职能。要建立一种制度,使会监督、敢监督、善监督的人才能够脱颖而出,逐步提高整个党派的民主监督能力。
(三)加强对党派成员骨干的培训选拔。党派成员骨干的能力关乎党派的整体参政议政策和民主监督能力。统战部门、各党派应加强对骨干成员的培训培养,党派领导更应以大局为重,多为成员创造各种平台,促其成长。以便使更多的中青年党派成员骨干有施展才华的机会,既有机会履行参加政权职能,也有机会履行好民主监督职能。各级党委要加大党派干部的选拔任用力度,增加党派干部数量,提高干部层次,把更多优秀的民主党派人士充实到政府部门担任主要负责人,保证他们有能力监督。

 

    六、民主党派应当成为推进依法治国的一支重要力量 
 
长期以来,民主党派作为与中共通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的参政党,一直积极参与和促进我国民主法制建设、协助中共推进依法治国,为建设社会主义法治国家作出了自己的贡献。
(一)推动科学立法,为形成完备的法律规范体系出谋划策。全面推进依法治国,要推动科学立法,充分发挥立法的引领和推动作用,不断提高立法质量。民主党派充分发挥自身的界别优势,以促进重点改革领域的法律体系建设作为下一步参政议政的重要目标和任务,在深化教育体制改革、加快教育立法,建设生态文明、加强环境保护立法等方面,深入调查研究,积极探索规律,切实提出自己的真知灼见,促进这些领域的科学立法,形成较为完备的相关法律法规体系。特别要充分发挥农工党代表性强、联系面广、包容性大的优势,凝聚各方力量,聚焦全面推进依法治国中的重大问题和群众最为关切的问题,深入进行调查研究,努力为依法治国建睿智之言,献务实之策。
(一)加强协商民主,为推动各项决策更加科学发挥作用。全面推进依法治国,要加强协商民主,协助中共党和政府把各项法律、法规和各种决策更加科学。作为我国社会主义民主政治中的一支重要力量,各民主党派要站在健全社会主义协商民主、推动民主政治建设的高度,在法律、法规及有关制度的立、改、废、释过程中有所作为。积极参与民主协商,通过协商会、座谈会、政协提案等各种途径,全方位、多层次、立体式参与到国家机关的立法、决策协商中,就决策方案提出政策性意见建议,或提供选择方案,使决策更具科学性,更能够反映各方面的利益、愿望和要求,在法治轨道上不断推进社会主义协商民主建设,推进国家治理体系和治理能力现代化。
(三)强化民主监督,推进依法治国各项举措落到实处。全面推进依法治国,关键在于落实。作为民主党派的基本职能之一,民主监督是民主党派履行职能的重要方面。帮助各级政府和司法机关查找不足、解决问题。民主党派中央领导同志或相关人员每年都应邀参加中共中央召开的党外人士座谈会,就国家大政方针进行高层协商,共商国是;应邀参加最高法、最高检主持召开的座谈会,就司法工作提出了许多切实可行的意见建议,这些活动都收到了很好的效果。尤其是民主党派在各级政府和司法机关工作或应聘担任特约检察员、监督员、陪审员的盟员,也是开展民主监督的一个重要途径。
(四)培育法治精神,积极营造良好的法治环境和氛围。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。民主党派要进一步树立法治理念,培育法治精神,形成全面推进依法治国的强大精神合力。积极宣传依法治国的大政方针,引导广大党员和所联系群众不仅要做到自觉学法、尊法、守法和用法,一切行为都在法律规范的轨道中进行,而且要积极支持和热情参与法治中国建设,为依法治国添活力、增动力。自觉维护宪法权威,遵守法律法规,发挥智力密集、联系广泛的优势,围绕法治中国建设建诤言、献良策,在全面推进依法治国进程中体现民主党派价值。   


 

 

作者:陈维镖